La crisis migratoria desatada a finales de julio en Ceuta, con la entrada masiva de más de 70.000 personas por la frontera del Tarajal, ha vuelto a poner sobre la mesa una reclamación recurrente de su presidente, Juan Jesús Vivas: una mayor implicación del Gobierno central para afrontar una situación que desborda la capacidad de actuación de la ciudad. El motivo de fondo es estructural: Ceuta y Melilla no son comunidades autónomas, sino ciudades autónomas, un estatus definido en las leyes orgánicas de 1995 que regulan sus estatutos de autonomía y que las sitúa en un punto intermedio entre el régimen municipal y el autonómico.
Rafael Murillo, profesor de derecho constitucional de la Universidad CEU San Pablo, resume esa singularidad como un «régimen municipal ampliado con importantes limitaciones». En la práctica, ambas ciudades carecen de facultades para legislar y no gestionan áreas clave que sí están transferidas a las comunidades autónomas, como la educación, la sanidad, la justicia o las políticas de empleo. Esas materias dependen directamente de los respectivos ministerios del Gobierno central, lo que reduce el margen de maniobra de los ejecutivos locales y alimenta periódicamente el debate sobre la necesidad de reformar sus estatutos para ampliar su autogobierno.
«Aquí no manda nadie, salvo el presidente de la Ciudad, que está asumiendo responsabilidades que no le corresponden de acuerdo con las leyes», criticó el líder del PP, Alberto Núñez Feijóo, durante una visita al territorio. Sus gobiernos locales gestionan competencias en urbanismo, medio ambiente, servicios sociales, turismo, recogida de residuos, alumbrado público, transporte, fiestas locales y la dirección de la Policía Local. También tienen atribuida la tutela de menores, una cuestión especialmente sensible en un contexto de presión migratoria como el actual.
Sin embargo, desde Madrid se regulan asuntos capitales. Además de educación, sanidad y justicia, el Estado controla la seguridad y el control fronterizo a través de Interior, el despliegue militar y la soberanía del territorio mediante Defensa, el centro penitenciario, los puertos y costas, y el empleo y la seguridad social. Esa dependencia estructural explica que, ante una emergencia como la de julio, la capacidad de respuesta de las ciudades autónomas quede supeditada a las decisiones que se adoptan en la capital.
La falta de independencia y de capacidad de gestión ha reabierto en varias ocasiones la posibilidad de que Ceuta y Melilla se conviertan en comunidades autónomas. Jurídicamente, el camino existe: la Constitución, en su artículo 144 y en la Disposición Transitoria Quinta, permite que ambas ciudades accedan a ese estatus si sus respectivos ayuntamientos lo acuerdan por mayoría absoluta y las Cortes Generales lo autorizan mediante ley orgánica. En ese escenario, sus asambleas, hoy limitadas a aprobar reglamentos y ordenanzas, pasarían a ejercer funciones equiparables a las de un parlamento autonómico, incluida la capacidad de aprobar leyes.
El obstáculo es político, no jurídico. «Lo que ocurre es que políticamente es complicado porque sería darles un poder político manifestado en una capacidad legislativa y eso podría molestar al reino de Marruecos», apunta Murillo. Esa cautela ha predominado entre los principales partidos durante las últimas décadas, ante el temor de que una modificación del estatus de ambos territorios pudiera desencadenar una crisis diplomática con el país alauita. Además, subraya el experto, se necesitaría «un acuerdo político de gran envergadura» tanto en Ceuta como en Madrid.
Incluso si ambas ciudades llegaran a convertirse en comunidades autónomas, determinadas materias seguirían reservadas en exclusiva al Estado, como la inmigración, la extranjería, el asilo, la defensa, las relaciones internacionales y las Fuerzas Armadas, según recoge la Carta Magna. Murillo advierte, además, de los efectos colaterales sobre el modelo territorial español: «Se abriría el melón de que determinadas ciudades también quisieran convertirse en comunidades autónomas», señala, recordando que España ya vivió en el pasado tensiones vinculadas a aspiraciones de autogobierno de distintas ciudades.
El giro más reciente en esta cuestión lo ha protagonizado Melilla y su presidente, Juan José Imbroda, del PP. En marzo de este año aseguró que esperaría a un cambio de Gobierno en España para impulsar la conversión de la ciudad en comunidad autónoma. Entre tanto, ambas ciudades continúan desenvolviéndose en un marco institucional a medio camino entre el municipal y el autonómico, una cuestión que reaparece en el debate público cada vez que una crisis migratoria, como la ocurrida en Ceuta, pone a prueba los límites de su capacidad de actuación.